Gerardo Muñoz - La presidencia de Biden y el futuro de la burocracia estadounidense. Una conversación con Jon D. Michaels.

 

Gerardo Muñoz, “The Biden Presidency and the future of the Americans bureaucracy. An interview with Jon D. Michaels”. Publicado el 25 de noviembre de 2020 en Le Grand Continent, traducido del ingles al francés por Matthieu Caillaud, bajo el título “Biden et l’avenir de la bureaucratie américaine: une conversation avec Jon D. Michaels, UCLA”.

Traducido del inglés al español por Gonzalo Díaz-Letelier.

 

 

La presidencia de Biden y el futuro de la burocracia estadounidense.

Una conversación con Jon D. Michaels

 

Por Gerardo Muñoz

 

La nueva presidencia de Biden-Harris en Estados Unidos dependerá en gran medida del uso de la acción ejecutiva y la movilización de recursos del Estado administrativo, que en el sistema estadounidense es un poder delegado del presidente. A lo largo de los cuatro años de su administración, Donald J. Trump humilló y atacó repetidamente al Estado administrativo, debilitando y cuestionando las amplias funciones de su autoridad. De ahí la necesidad de reformar los límites de la burocracia federal para la administración de Biden en 2021. Para profundizar en este análisis, hablo para Le Grand Continent con el académico constitucionalista de la Facultad de Derecho de la University of California Los Ángeles, Jon D. Michaels, quien se especializa en derecho administrativo, teorías de la separación de poderes, poder presidencial y privatización de la administración pública. El profesor Michaels ha escrito extensamente para revistas de derecho y en 2017 publicó el libro Constitutional Coup: Privatization's Threat the American Republic (Harvard University Press, 2017), una contribución pionera sobre el desarrollo de la privatización del Estado administrativo, que también propone formas de elaborar un nuevo consenso político en torno a la legitimidad de la autoridad burocrática del gobierno estadounidense.

 

1.    Profesor Michaels, en primer lugar, permítame agradecerle por tomarse el tiempo para responder estas preguntas para Le Grand Continent sobre el futuro de la administración en Estados Unidos. En 2017, usted escribió un influyente artículo en Foreign Affairs, titulado “Trump and the Deep State”, en el que describió el asalto de Donald Trump a la legitimidad de la burocracia federal. Algunos de nosotros recordamos la estridente afirmación de Steve Bannon sobre la necesidad de “deconstruir el Estado administrativo”, al inicio de la administración. ¿Cómo evalúa el daño contra los funcionarios públicos y la burocracia federal después de estos cuatro años?

Yo ni siquiera podría comenzar a evaluar qué tan dañada está la burocracia federal. Obviamente, los signos de deterioro, disfunción y desmoralización abundan en muchas de las agencias reguladoras y de seguridad nacional tradicionales. Pero no sabemos hasta qué punto se han ignorado responsabilidades urgentes, se han distorsionado las directivas y se ha tratado mejor o peor a las partes afectadas (dependiendo de si el presidente los ve como aliados o adversarios). No tenemos una contabilidad de cuánto talento ha sido expulsado por la puerta, qué normas y expectativas con respecto al profesionalismo, el servicio público y el no partisanismo se han degradado (y si pueden reafirmarse), y qué nueva generación de contrataciones –que ingresaron al servicio del gobierno durante estos últimos cuatro años– funcionarán bajo un liderazgo diferente y más responsable.

 

Luego también hay preguntas persistentes sobre la legitimidad pública y legal –es decir, el respeto popular y judicial por la burocracia en los Estados Unidos. La fe en la burocracia sigue decayendo. Después de años de ataques dirigidos por la Casa Blanca contra la burocracia y los funcionarios públicos, esto no debería ser demasiado sorprendente. Pero uno podría haber esperado que las lecciones de 2020 hubieran puesto fin a los ataques infundados. En medio de una pandemia global que, según todos los informes, la Casa Blanca ha administrado mal de manera grosera y temeraria, la burocracia (en todos los niveles de gobierno) se ha distinguido en general por su compromiso con las verdades científicas y su priorización de los imperativos de salud pública. El pueblo estadounidense ha tenido una oportunidad fácil de repensar nuestra relación con la burocracia –y redescubrir el valor y la legitimidad de la administración experta y de aquellos encargados de garantizar nuestra seguridad y salud. Lamentablemente, en lugar de que la pandemia precipite un nuevo compromiso con la burocracia pública, creo que ha pasado de verdad lo contrario –con intervenciones pandémicas que son tratadas como inherentemente sospechosas, precisamente porque han sido diseñadas por funcionarios públicos.

 

Por último, como cuestión legal, muchos de los recientes nombramientos para el poder judicial federal han señalado hostilidad al poder administrativo, tanto en asuntos estructurales como en términos de la discrecionalidad que se les ha otorgado a los funcionarios de las agencias en lo que respecta al diseño e implementación de las reglas y regulaciones. No creo que estemos en posición de evaluar todavía cómo los tribunales tratarán a las agencias en el futuro, pero los desafíos legales al Estado administrativo sólo pueden intensificarse de aquí en adelante.

 

2.    Elaborando sobre la base de la pregunta anterior, algunos –Eric Posner, por ejemplo– han sugerido que el Estado administrativo heredado por la presidencia de Biden es extremadamente débil, tanto desde adentro como desde una nueva clase jurisprudencial que parece compartir una visión amplia sobre su “ ilegitimidad ”en materia de interpretación constitucional. Al mismo tiempo, sabemos que Biden necesitará amplias capacidades administrativas para promover muchos de los puntos clave de su agenda. ¿Veremos una tensión legal entre el “poder presidencial” y los tribunales en el período de Biden?

 

Supongo que sí –especialmente si, como parece ser el caso dada la composición del Senado de los Estados Unidos, el presidente Biden puede sentirse compelido a actuar unilateralmente. Con los cambios en el personal de los tribunales (que es lo que referí en mi respuesta anterior), el poder judicial puede mirar con más escepticismo, digamos, los intentos de Joe Biden de tomar prestados muchos de los llamados movimientos de “administración presidencial” a los que los presidentes Clinton y Obama terminaron recurriendo, sobre cuando ellos también se enfrentaron a una intensa oposición del Congreso.

 

3.    En su libro Constitutional Coup: Privatization's Threat to the American Republic (Harvard University Press, 2017) usted estudia el largo desarrollo de una primera “Pax administrativa” –un consenso legal sobre la legitimidad de los poderes administrativos estatales y sus principios de autoridad– y su posterior debilitamiento a raíz de la privatización impulsada por el constitucionalismo libertario. Al final del libro, propone vías prácticas para una segunda “Pax administrativa” vis-à-vis con la generación de una nueva clase de funcionarios profesionales, capacitados y creíbles. Esto presupone nada menos que la regeneración de una nueva élite. ¿Ve alguna posibilidad en la presidencia de Biden de abordar algunas de estas propuestas de manera seria?

 

Es lo que yo esperaría, pero no soy optimista. Primero, no creo que Mitch McConnell apoye ninguna legislación para reactivar la función pública –incluso en los empates del Senado 50-50, como es posible dado que hay dos carreras por decidirse en enero, no creo que haya suficiente apoyo entre los Demócratas centristas. En segundo lugar, simplemente hay mucho en el plato del presidente en este momento: la pandemia, una economía que se hunde, la brutalidad policial, la reforma del derecho al voto, la renovación de nuestros compromisos de política exterior, la reforma migratoria, el cambio climático, etc., etc. Pienso que la función pública es una inversión esencial a largo plazo que puede ayudarnos a avanzar en todos los frentes sustantivos o programáticos que acabamos de enumerar, pero el dato de la causa es que el presidente Biden tiene que moverse rápido. Dada la forma en que se pone en juego la política electoral en Estados Unidos, es probable que no tenga el tiempo o el capital político para invertir en reformas institucionales y burocráticas del tipo que, repito, considero precursoras de reformas programáticas sostenidas y exitosas.

 

4.    Desde un punto de vista legal más técnico, la Corte Suprema de los Estados Unidos consta hoy de una mayoría de jueces que son escépticos respecto del Estado administrativo. Esto quedó muy claro en el reciente discurso de apertura de Samuel Alito en la Federalist Society la semana pasada, pero también están los nuevos jueces designados por Trump (Neil Gorsuch, Brett Kavanaugh y Amy Coney Barrett). ¿Cree que los principios generales de la autoridad de la agencia –como “Chevron” y “Auer”, que otorgan a las agencias poder sobre la interpretación y la deferencia – podrían revertirse o limitarse severamente en su alcance?

 

Creo que lo diría con más fuerza. Espero una reducción continua de la deferencia hacia las agencias. También, como indiqué anteriormente, espero un mayor escrutinio de cómo están estructuradas las agencias, los poderes que ejercen y las protecciones que el Congreso ha establecido para promover el profesionalismo y la experticia.

 

5.    En el pasado, Joe Biden ha mostrado mucho interés en la infraestructura y también sabemos que la historia del desarrollo del derecho administrativo estadounidense está ligada al desarrollo de las regulaciones ferroviarias y las relaciones interestatales. Dada la severa división rural-urbana en los Estados Unidos contemporáneos, ¿usted ve a la administración de Biden potencialmente siendo capaz de avanzar en una robusta transformación territorial de la infraestructura, avanzada a través de capacidades administrativas, o esto es improbable dada la estructura altamente compleja de las jurisdicciones de los estados federales?

 

Pienso que esta es una gran pregunta. Las inversiones en infraestructura, ostensiblemente, obtienen apoyo bipartisano. Hay varias bromas sobre el presidente Trump y la “semana de la infraestructura” –él nunca hizo nada, pero invariablemente se invocaba como algo en lo que él podría haber trabajado de manera creíble. Y la inversión en infraestructura durante tiempos de recesión económica tiende a ser popular. Será interesante ver (a) si la administración Biden dedica capital político a tales proyectos y (b) cómo responden los diversos sectores –por ejemplo, me vienen a la mente la energía y el medioambiente.

 

6.     Una última pregunta sobre las reformas. Después de la subcontratación y el asalto de la administración Trump contra los funcionarios públicos de la burocracia federal, ¿hay espacio para una reforma institucional que disuada de que esto suceda la próxima vez?

 

Eso es lo que yo esperaría, pero nuevamente no estoy seguro de la facilidad con la que Biden puede efectuar reformas duraderas sin el apoyo del Congreso. Casi todo lo logrado por las órdenes ejecutivas puede ser revertido por el próximo presidente que elija rescindir dichas órdenes. Necesitamos un mayor reconocimiento público de los peligros de una administración hiperpartidista y poco profesional –y saber si la pandemia global (sin mencionar las elecciones administradas admirablemente, incluso heroicamente, a principios de este mes) no está ayudando a los estadounidenses a unirse en torno a la burocracia; no estoy seguro de que lo haga.