Gerardo Muñoz, “The Biden Presidency and the future of the Americans bureaucracy. An interview with Jon D. Michaels”. Publicado el 25 de noviembre de 2020 en Le Grand Continent, traducido del ingles al francés por Matthieu Caillaud, bajo el título “Biden et l’avenir de la bureaucratie américaine: une conversation avec Jon D. Michaels, UCLA”.
Traducido del inglés al español por Gonzalo Díaz-Letelier.
La
presidencia de Biden y el futuro de la burocracia estadounidense.
Una conversación
con Jon D. Michaels
Por Gerardo Muñoz
La nueva presidencia de Biden-Harris en Estados Unidos
dependerá en gran medida del uso de la acción ejecutiva y la movilización de
recursos del Estado administrativo, que en el sistema estadounidense es un
poder delegado del presidente. A lo largo de los cuatro años de su
administración, Donald J. Trump humilló y atacó repetidamente al Estado
administrativo, debilitando y cuestionando las amplias
funciones de su autoridad. De ahí la necesidad de reformar los límites
de la burocracia federal para la administración de Biden en 2021. Para
profundizar en este análisis, hablo para Le Grand
Continent con el académico
constitucionalista de la Facultad de Derecho de la University of California Los
Ángeles, Jon D. Michaels, quien se especializa en derecho administrativo, teorías
de la separación de poderes, poder presidencial y privatización de la
administración pública. El profesor Michaels ha escrito extensamente para
revistas de derecho y en 2017 publicó el libro Constitutional Coup:
Privatization's Threat the American Republic
(Harvard University Press, 2017), una contribución pionera sobre el desarrollo
de la privatización del Estado administrativo, que también propone formas de
elaborar un nuevo consenso político en torno a la legitimidad de la autoridad
burocrática del gobierno estadounidense.
1.
Profesor
Michaels, en primer lugar, permítame agradecerle por tomarse el tiempo para
responder estas preguntas para Le Grand
Continent sobre el futuro de la administración en Estados Unidos. En 2017, usted
escribió un influyente artículo en Foreign
Affairs, titulado “Trump and
the Deep State”, en el
que describió el asalto de Donald Trump a la legitimidad de la burocracia
federal. Algunos de nosotros recordamos la estridente afirmación de Steve
Bannon sobre la necesidad de “deconstruir el Estado administrativo”, al inicio
de la administración. ¿Cómo evalúa el daño contra los funcionarios públicos y
la burocracia federal después de estos cuatro años?
Yo ni siquiera podría
comenzar a evaluar qué tan dañada está la burocracia federal. Obviamente, los
signos de deterioro, disfunción y desmoralización abundan en muchas de las
agencias reguladoras y de seguridad nacional tradicionales. Pero no sabemos
hasta qué punto se han ignorado responsabilidades urgentes, se han
distorsionado las directivas y se ha tratado mejor o peor a las partes
afectadas (dependiendo de si el presidente los ve como aliados o adversarios).
No tenemos una contabilidad de cuánto talento ha sido expulsado por la puerta,
qué normas y expectativas con respecto al profesionalismo, el servicio público
y el no partisanismo se han degradado (y si pueden reafirmarse), y qué nueva
generación de contrataciones –que ingresaron al servicio del gobierno durante
estos últimos cuatro años– funcionarán bajo un liderazgo diferente y más
responsable.
Luego también
hay preguntas persistentes sobre la legitimidad pública y legal –es decir, el
respeto popular y judicial por la burocracia en los Estados Unidos. La fe en la
burocracia sigue decayendo. Después de años de ataques dirigidos por la Casa
Blanca contra la burocracia y los funcionarios públicos, esto no debería ser
demasiado sorprendente. Pero uno podría haber esperado que las lecciones de
2020 hubieran puesto fin a los ataques infundados. En medio de una pandemia
global que, según todos los informes, la Casa Blanca ha administrado mal de
manera grosera y temeraria, la burocracia (en todos los niveles de gobierno) se
ha distinguido en general por su compromiso con las verdades científicas y su
priorización de los imperativos de salud pública. El pueblo estadounidense ha
tenido una oportunidad fácil de repensar nuestra relación con la burocracia –y
redescubrir el valor y la legitimidad de la administración experta y de
aquellos encargados de garantizar nuestra seguridad y salud. Lamentablemente,
en lugar de que la pandemia precipite un nuevo compromiso con la burocracia
pública, creo que ha pasado de verdad lo contrario –con intervenciones
pandémicas que son tratadas como inherentemente sospechosas, precisamente
porque han sido diseñadas por funcionarios públicos.
Por último, como
cuestión legal, muchos de los recientes nombramientos para el poder judicial
federal han señalado hostilidad al poder administrativo, tanto en asuntos estructurales
como en términos de la discrecionalidad que se les ha otorgado a los funcionarios
de las agencias en lo que respecta al diseño e implementación de las reglas y
regulaciones. No creo que estemos en posición de evaluar todavía cómo los
tribunales tratarán a las agencias en el futuro, pero los desafíos legales al
Estado administrativo sólo pueden intensificarse de aquí en adelante.
2.
Elaborando
sobre la base de la pregunta anterior, algunos –Eric Posner, por ejemplo– han sugerido que el Estado administrativo heredado por la
presidencia de Biden es extremadamente débil, tanto desde adentro como desde
una nueva clase jurisprudencial que parece compartir una visión amplia sobre su
“ ilegitimidad ”en materia de interpretación constitucional. Al mismo tiempo,
sabemos que Biden necesitará amplias capacidades administrativas para promover
muchos de los puntos clave de su agenda. ¿Veremos una tensión legal entre el
“poder presidencial” y los tribunales en el período de Biden?
Supongo que sí –especialmente
si, como parece ser el caso dada la composición del Senado de los Estados
Unidos, el presidente Biden puede sentirse compelido a actuar unilateralmente.
Con los cambios en el personal de los tribunales (que es lo que referí en mi
respuesta anterior), el poder judicial puede mirar con más escepticismo,
digamos, los intentos de Joe Biden de tomar prestados muchos de los llamados
movimientos de “administración presidencial” a los que los presidentes Clinton
y Obama terminaron recurriendo, sobre cuando ellos también se enfrentaron a una
intensa oposición del Congreso.
3.
En su
libro Constitutional Coup:
Privatization's Threat to the American Republic (Harvard University Press,
2017) usted estudia el largo desarrollo de una primera “Pax administrativa” –un
consenso legal sobre la legitimidad de los poderes administrativos estatales y
sus principios de autoridad– y su posterior debilitamiento a raíz de la
privatización impulsada por el constitucionalismo libertario. Al final del
libro, propone vías prácticas para una segunda “Pax administrativa” vis-à-vis
con la generación de una nueva clase de funcionarios profesionales,
capacitados y creíbles. Esto presupone nada menos que la regeneración de una
nueva élite. ¿Ve alguna posibilidad en la presidencia de Biden de abordar
algunas de estas propuestas de manera seria?
Es lo que yo
esperaría, pero no soy optimista. Primero, no creo que Mitch McConnell apoye
ninguna legislación para reactivar la función pública –incluso en los empates
del Senado 50-50, como es posible dado que hay dos carreras por decidirse en enero,
no creo que haya suficiente apoyo entre los Demócratas centristas. En segundo
lugar, simplemente hay mucho en el plato del presidente en este momento: la
pandemia, una economía que se hunde, la brutalidad policial, la reforma del
derecho al voto, la renovación de nuestros compromisos de política exterior, la
reforma migratoria, el cambio climático, etc., etc. Pienso que la función
pública es una inversión esencial a largo plazo que puede ayudarnos a avanzar
en todos los frentes sustantivos o programáticos que acabamos de enumerar, pero
el dato de la causa es que el presidente Biden tiene que moverse rápido. Dada
la forma en que se pone en juego la política electoral en Estados Unidos, es
probable que no tenga el tiempo o el capital político para invertir en reformas
institucionales y burocráticas del tipo que, repito, considero precursoras de
reformas programáticas sostenidas y exitosas.
4.
Desde un
punto de vista legal más técnico, la Corte Suprema de los Estados Unidos consta
hoy de una mayoría de jueces que son escépticos respecto del Estado
administrativo. Esto quedó muy claro en el reciente discurso de apertura de Samuel Alito en la Federalist Society la semana pasada, pero también están los
nuevos jueces designados por Trump (Neil Gorsuch, Brett Kavanaugh y Amy Coney
Barrett). ¿Cree que los principios generales de la autoridad de la agencia
–como “Chevron” y “Auer”, que otorgan a las agencias poder sobre la
interpretación y la deferencia – podrían revertirse o limitarse severamente en
su alcance?
Creo que lo
diría con más fuerza. Espero una reducción continua de la deferencia hacia las
agencias. También, como indiqué anteriormente, espero un mayor escrutinio de
cómo están estructuradas las agencias, los poderes que ejercen y las
protecciones que el Congreso ha establecido para promover el profesionalismo y
la experticia.
5.
En el pasado,
Joe Biden ha mostrado mucho interés en la infraestructura y también sabemos que
la historia del desarrollo del derecho administrativo estadounidense está
ligada al desarrollo de las regulaciones ferroviarias y las relaciones
interestatales. Dada la severa división rural-urbana en los Estados Unidos
contemporáneos, ¿usted ve a la administración de Biden potencialmente siendo
capaz de avanzar en una robusta transformación territorial de la
infraestructura, avanzada a través de capacidades administrativas, o esto es
improbable dada la estructura altamente compleja de las jurisdicciones de los
estados federales?
Pienso que esta
es una gran pregunta. Las inversiones en infraestructura, ostensiblemente,
obtienen apoyo bipartisano. Hay varias bromas sobre el presidente Trump y la
“semana de la infraestructura” –él nunca hizo nada, pero invariablemente se
invocaba como algo en lo que él podría haber trabajado de manera creíble. Y la
inversión en infraestructura durante tiempos de recesión económica tiende a ser
popular. Será interesante ver (a) si la administración Biden dedica capital
político a tales proyectos y (b) cómo responden los diversos sectores –por
ejemplo, me vienen a la mente la energía y el medioambiente.
6.
Una última pregunta sobre las reformas.
Después de la subcontratación y el asalto de la administración Trump contra los
funcionarios públicos de la burocracia federal, ¿hay espacio para una reforma
institucional que disuada de que esto suceda la próxima vez?
Eso es lo que yo
esperaría, pero nuevamente no estoy seguro de la facilidad con la que Biden
puede efectuar reformas duraderas sin el apoyo del Congreso. Casi todo lo
logrado por las órdenes ejecutivas puede ser revertido por el próximo
presidente que elija rescindir dichas órdenes. Necesitamos un mayor
reconocimiento público de los peligros de una administración hiperpartidista y
poco profesional –y saber si la pandemia global (sin mencionar las elecciones
administradas admirablemente, incluso heroicamente, a principios de este mes)
no está ayudando a los estadounidenses a unirse en torno a la burocracia; no
estoy seguro de que lo haga.
